Парламент самосовершенствуется и совершенствует законы

Сравнивая работу уже шести созывов Госдумы, мы увидели не только вехи развития российского права, но и самого государства. Эти периоды имели разную динамику, отличались и числом принятых законов. Однако есть то, что все эти прошедшие периоды, безусловно, объединяет. Это следование конституционному курсу, курсу на демократическое развитие, несмотря на множество вызовов и текущих проблем. И при этом ясно видна опора на фундаментальные ценности нашего общества, на наши исторические традиции. 

Для первого (длившегося от принятия Конституции до конца 90-х годов) характерна беспрецедентная активность и политического процесса, и правотворчества. Это было время кардинальных и крайне ответственных решений. Они принимались на фоне не только политических, экономических, но и серьезных сепаратистских угроз. Однако, несмотря на это, в стране происходило и быстрое создание, и качественное обновление законодательной базы. 

Уже к концу 90-х было сделано чрезвычайно много. Конституционные доктрины народовластия и федерализма, правового и социального государства, приоритет прав человека и свобода экономической деятельности – нашли свое надежное подкрепление в законодательных актах. А многие из них не имели аналогов в современной российской истории. 

Так, первый созыв Госдумы (и всего лишь за два отведенных ему года) успел принять не только ряд федеральных конституционных законов (таких как федеральный конституционный закон о референдуме, о Конституционном суде), но и множество других, ключевых для демократического развития, актов. Таких, как закон об основных гарантиях избирательных прав граждан, о выборах Президента и депутатов Государственной Думы, о формировании Совета Федерации, о местном самоуправлении, профсоюзах. 

Начало нового века открыло второй этап развития современного российского права. Обострившиеся после кризиса 98-го года экономические и социальные проблемы, а также новые атаки террористов оказали влияние на ситуацию в стране и отдельных регионах и не могли не сказаться на законотворческой повестке. При этом у судов и других правоприменителей успела накопиться своя практика исполнения нового российского законодательства. 

Как раз в этот период произошла и важная смена акцентов в законотворчестве: от создания принципиально новых актов – к последовательному совершенствованию уже принятых. И, конечно, много сил и внимания было отдано восстановлению и укреплению единого правового пространства страны. Такая, совместная, работа парламента и исполнительной власти помогла не только стабилизации в обществе, но и быстрому росту экономики, возвращению России многих ее мировых позиций, уже казавшихся кому-то утраченными навсегда. 

Наконец, третий этап, который начался в конце прошлого десятилетия, еще далеко не закончен. Поэтому все содержательные итоги здесь подводить рано. Но надеюсь, что по его окончании среди главных черт будет названо серьезное совершенствование законодательного процесса и накопленного массива законодательных актов. Совершенствование по итогам всей 20-летней практики государственно-правового строительства.

Уже сейчас видны приоритеты, по которым идет работа в нынешнем созыве Государственной Думы. Это и повышенное внимание к вопросам социальной политики, к развитию экономики, и значимое укрепление институтов государства. Это модернизация политической системы и борьба с коррупцией, экстремизмом, национализмом. Наконец, это четкая линия на евразийскую экономическую интеграцию, на повышение роли России в международных делах. 

Нынешнее внимание к внешней политике и вопросам парламентской дипломатии, конечно же, неслучайно. Оно продиктовано не только остротой ряда региональных и локальных конфликтов, но и опасениями за судьбу самого международного права. А такие опасения неминуемо возникают, когда мы слышим заявления о чьей-то исключительности, видим нежелание говорить на языке права и даже явный отказ от межпарламентских контактов и межпарламентских переговоров. 

Подводя итог, первый общий вывод такой. Весь 20-летний период создания российского законодательства был у нас динамичным, непрерывным и при всем этом впервые в отечественной истории опирался на Конституцию, став одним из определяющих в политике государства. Для сравнения скажу, что, по экспертным оценкам, на протяжении более 50 лет Верховный Совет Советского Союза непосредственно на своих сессиях принял лишь 1% от всех актов, утверждая в основном решения Президиума Верховного Совета. 

Вывод второй. Создать абсолютно новую систему законодательства было под силу лишь новому законодательному органу, рождение которого произошло в один день с демократической Конституцией. Формируя современную законодательную базу, сам парламент также проходил этапы собственного становления. Ровесник Конституции, он последовательно отстраивал новые принципы нормотворчества, где Основной закон, наконец, занял главное место. 

Огромная роль в этом принадлежала Президенту страны как гаранту Конституции и, конечно, Конституционному суду России. В результате этой, последовательно проводимой линии даже самые острые политические конфликты стали разрешаться у нас цивилизованно, не перерастая в масштабные гражданские противостояния. 

Здесь я хотел бы перейти к третьему крупному выводу. Серьезные вызовы последнего времени не обошли стороной и такие классические институты демократии, как парламенты. Последствия мирового финансового кризиса, бурное развитие новых коммуникаций и, по сути, глобальное наступление на традиционные нравственные и семейные ценности оставляют свои «следы» в законотворчестве. Сказывается также рост популизма, спровоцированный вышеперечисленными факторами. 

Теперь вывод четвертый, прямо вытекающий из предыдущего. По сути, мы стоим на пороге сразу двух серьезных переходов. Прежде всего ментального, связанного с изменением отношения к самому праву. И как следствие - перед необходимостью перехода к новому уровню законодательства. Его качество должно быть не просто безупречным, но и снимать потенциальные угрозы. Необходимо понимать, что это вопрос не только правовой политики, но и глобальной конкурентоспособности нашей страны. 

Начать же, думаю, надо уже с себя, с нормативно-правовой базы работы парламента, с установленных у нас процедур. Я убежден, нам нужно не множество новых актов, а приведение всего уже созданного массива в эффективную, удобную для применения и строго иерархическую систему. Мы обязаны окончательно избавиться от «родимых пятен» прошлого. А это не только многочисленные поправки, дублирование норм и наличие в них разного рода деклараций. Необходимо уйти от избыточного нормативного вмешательства, неизбежно влекущего рост числа актов, страдающих мелкотемьем. Именно вследствие этого появляется неуважение к праву. А его обратная сторона - это угроза произвола. 

Наконец, все мы понимаем, как важно повысить требования к самому языку законов. Наш великий соотечественник Михаил Ломоносов когда-то подметил, что смутно пишут лишь «о том, что смутно себе представляют». 

Кардинального повышения качества законотворческого процесса можно добиться, лишь неукоснительно следуя Конституции. И не только ее «букве», но и «духу». Ее неслучайно называют саморазвивающейся. В ней лаконично и четко сформулированы наши главные общенациональные цели. Если угодно, саму Конституцию следует воспринимать как идею, ту самую национальную идею, объединяющую всех, кто хочет и готов добиваться успеха для нашей страны. 

Отсюда пятый, финальный вывод. Для нашей страны особенно важна стабильность текста Конституции. Да, он подвергался изменениям, но каким изменениям? Вы помните, в 2008 году – в части срока полномочий Президента и Госдумы и ежегодных отчетов Правительства перед депутатами? А новые поправки – о Верховном Суде и прокуратуре - хотя и касаются нескольких вопросов, по сути, нацелены на одну главную задачу. Это – повышение качества судебной практики и надзора за исполнением законов. Предложенные главой государства новации не только тесно связаны между собой, но в конечном итоге – укрепляют единство правового пространства страны. 

Подчеркну: несмотря на эти точечные изменения, текст Основного закона остается стабильным на протяжении вот уже двух десятилетий, а две первые главы Конституции (как и 9-я глава) имеют повышенную защиту от пересмотра. За что хочется сказать отдельные слова благодарности ее разработчикам. 

Добавлю, что в мире «среднестатистический» срок жизни так называемых «писаных» конституций, созданных после Первой мировой войны, составляет всего 12 лет. Так нам говорят эксперты. Российский же Основной закон действует уже 20 лет, и это еще раз доказывает его зрелость и жизнеспособность, чем мы можем по праву гордиться. 

Уверен, что и дальнейшие перспективы нашей страны немало связаны именно с бережным отношением к Основному закону (и со стороны всего общества, и со стороны власти). Вот почему необходимо продолжать работу по разъяснению ценностей Конституции и после ее юбилея, вплоть до создания специальных программ, просветительских проектов в этой сфере. Кроме того, как вы помните, я уже предложил экзаменовать на знание Основного закона тех лиц, которые поступают на государственную службу. Считаю, что в аппаратах законодательных органов власти это можно было бы сделать уже со следующего года. 

Говоря о перспективах парламентаризма в России, мы должны прежде всего помнить о его представительной природе. Вы знаете: полномочия этой ветви власти продолжают укрепляться, в текущем году был принят закон о парламентском контроле, новая редакция закона о Счетной палате, ряд поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы. 

По сути, парламент возвращает свои исконные полномочия в бюджетном процессе. И эта работа будет продолжена. К примеру, в условиях так называемого «программного бюджета» нам стоит подумать об утверждении критериев и показателей эффективности каждой государственной программы. Тем самым мы вооружим Счетную палату четкими ориентирами финансового контроля, а наших избирателей - достоверной информацией о том, как Правительство распоряжается бюджетными средствами.