01 Июня 2008 года / К номеру:   ()

Алексей АВТОНОМОВ: «Нет Конституции – исполняйте Договор»


АВТОНОМОВ Алексей Станиславович – доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института государства и права РАН. Участвовал в работе над проектами федеральных законов «Об общественных объединениях» (вступил в силу в 1995 г.) и поправками к этому Закону (в 1998 г. и в 1999 г.), «О выборах Президента Российской Федерации» (1995 г.), «О политических партиях» (1994-1995, 2000-2001), над проектом Конституционного Акта Союзного государства Беларуси и России. Договор 1999 года устарел?
– В ожидании принятия Конституционного Акта мы забыли о Договоре 1999 года и приложении к нему – Программе действий. Это так?
– Нельзя сказать, что забыли. Предполагалось, что Конституционный Акт вберет из него основное и придаст Договору дальнейшее развитие. В этом был смысл разработки проекта союзной конституции. Договор продолжает действовать, но через Конституционный Акт и, по сути, уже выполнил отведенную ему роль: легитимировал создание Союзного государства на международном уровне. Следующим шагом должна была стать легитимация внутренняя, т.е. принятие Конституционного Акта. Но этого не произошло.
Значит, нужно вспомнить о том, что Договор 1999 года – не рамочный. Он подробно регулирует полномочия союзных органов, порядок их формирования, включая количественный состав, регламент работы, акты, которые они должны принимать, в какой-то мере даже их иерархию. Регулирует права человека, хотя отдельной главы о правах человека там нет, положения о правах человека разбросаны по тексту.
Договоры и для России, и для Белоруссии имеют обязательную силу, поэтому должны применяться, при всем несовершенстве некоторых статей. Есть Договор и взятые на себя в связи с этим обязательства на международном уровне. Значит, на международном уровне мы и должны показать, что выполняем договоры. Иначе и в отношении других договоров, включая Устав ООН, в серьезности наших намерений по выполнению международных обязательств у наших контрагентов будут сомнения: если мы не выполняем один договор, почему должны выполнять другой? Чтобы доказать, что Россия и Белоруссия – серьезные участники международных отношений, они должны выполнять все договоры.
Кстати, о Программе действий. Она разрабатывалась как приложение к Договору, когда нам представлялось, что Конституционный Акт будет быстро принят. Поскольку он не принят, Программа устарела, к тому же по ней практически ничего и не было сделано. Сейчас уже разработаны новые планы, которые, наверное, будут реализовываться в новых условиях. Жизнь не может стоять на месте.

Является ли Парламентское Собрание союзным парламентом?
– Может ли Парламентское Собрание в таких условиях работать как легитимный парламент?
– Надо рассмотреть, насколько оно легитимно. Договор говорит: пока нет парламента, будет работать Парламентское Собрание.
В нем не говорится напрямую, что оно будет действовать вместо парламента, но какие-то функции вправе исполнять. Поэтому, если толковать Договор буквально, полномочия парламента, включая принятие законов, у Парламентского Собрания есть. Конечно, лучше, если парламент сформирован как надо. Но если этого нет, если союзная конституция не принята и это не волнует тех, от кого это зависит, давайте займем формальную позицию и будем продвигать идею о том, что Парламентское Собрание полномочно выполнять функции парламента.
Еще одна техническая, но важная деталь. Насколько Парламентское Собрание, работающее не на постоянной основе, способно выполнять функции парламента? Ведь предполагается, что депутаты должны работать над законами каждый день. На мой взгляд, какая-то часть депутатов может не работать в национальных парламентах, а в большей или меньшей степени постоянно работать в Парламентском Собрании. Сегодня же говорить о том, что они полноценно выполняют законодательные функции на уровне Союзного государства, трудно.
Союзные депутаты собираются эпизодически, на сессию. Полностью сосредоточиться на решении только проблем Союзного государства не могут: у них есть обязательства перед избирателями в России и Белоруссии. Поэтому, если в ближайшее время союзный парламент не будет сформирован, как положено, его полномочия может полностью взять на себя Парламентское Собрание. Тогда те, от кого зависит принятие Конституционного Акта, задумаются: не лучше ли сформировать полноценный легитимный парламент Союзного государства, чтобы не отвлекать депутатов от работы в национальных парламентах? Ведь в большей степени они будут работать на Союзное государство и в меньшей – в национальном парламенте. Оставлять это без внимания нельзя.
– Какие законы Парламентское Собрание могло бы принимать уже сегодня?
– Если исходить из Договора – любые, но в рамках исключительного ведения Союзного государства. Можно начать, например, с закона о союзном бюджете. Понятно, что никем, кроме органов Союзного государства, он принят быть не может. Сегодня же получается, что Парламентское Собрание рекомендует бюджет к принятию, а утверждается он Декретом Высшего Государственного Совета.
Но и в Белоруссии, и в России бюджеты утверждаются законами. Давайте, исходя из нашей общей практики, и союзный бюджет утверждать законом Союзного государства, который будет приниматься Парламентским Собранием и подписываться двумя президентами – как членами ВГС. Это настолько очевидно, что не ясно, почему его нужно принимать Декретом?
– А какая разница?
– Закон принимают депутаты, подписывает глава государства. Это важно, поскольку он проходит через органы власти, представляющие народ во всем многообразии и во всех оттенках политических взглядов, и не остается без внимания глав государств.
Если закон принимается декретом, получается, что Парламентское Собрание, конечно, его рассматривает, но принять его можно и без участия депутатов. Значит, представительные органы власти в этом не участвуют. Хотя всем известно, что бюджетно-финансовая сфера – одно из основных полномочий парламента.
Кроме того, декрет всегда должен стоять немного ниже закона. Хотя президенты и обладают абсолютным вето и могут заблокировать любой закон, они, хоть и избраны народом, не отражают весь спектр политических взглядов. Президент неизбежно всегда один, олицетворяет единство нации. Это важно. Но когда мы говорим, что закон, в том числе бюджет, принимается нацией во всем ее многообразии, имеем в виду парламент, в котором представлены самые различные политические взгляды, национальные, профессиональные и другие группы.
Если закон прошел через парламент, значит, в той или иной мере учел интересы всех или, по крайней мере, основных групп населения.
Если президенты не согласятся, его можно вернуть в Парламентское Собрание. Будет какое-то движение вперед – станет ясно, с чем не согласны президенты, союзные депутаты, какие группы есть внутри Парламентского Собрания, какие интересы они выражают. Это будет предаваться гласности и, думаю, в большей степени укреплять три наших государства: Россию, Белоруссию и Союзное.
А также, пусть опосредованно, привлекать к управлению государством и граждан.
– Что мешает совместной работе парламентов двух государств?
– Ничего. Но это – органы разных государств. Ничто не мешает, например, нашему парламенту работать с парламентом США, Бразилии, Австралии, как и, например, парламентам Германии и Франции. Но совместная работа парламентов Германии и Франции – это не работа Европарламента, это совсем другой уровень, характер принятия решений и так далее. Совместно работая, парламенты все равно не смогут принять единый акт для Союзного государства. Каждый парламент – самостоятельный. Даже если мы согласуем решения, у каждой стороны могут возникнуть какие-то поправки, даже если акт принят в идентичном виде, они могут быть внесены потом. Более того, даже если не будет их, одни и те же термины в России и Белоруссии могут трактоваться по-разному.
Чтобы у нас был единый акт с единым толкованием, он должен приниматься единым органом и толковаться единым органом, то есть союзным судом, которого, к сожалению, пока нет. Только тогда будет одно, а не два разных решения.

Исходить из реальной жизни
– Раньше говорили об отсутствии «политической воли». Сегодня уже не говорят. Почему? Увидели возможность обойтись без нее?
– Когда о чем-то говорят, рано или поздно люди устают слушать. Необходимость в политической воле есть и сегодня. Но если она никак не выражается, давайте подумаем, как жить дальше. В любом государстве есть правительство. Но если оно не заботится о жизни людей, она не останавливается. Чтобы не умереть, люди начинают сами заботиться о себе.
Так и здесь: нет воли – сколько можно на нее уповать? Жизнь нас толкает к тому, что мы должны решать свои проблемы сами. Объективно – интеграция выгодна обеим странам. Поэтому вынуждены обходиться без этой пресловутой воли: лучше что-то делать, чем ничего.
Когда был подписан Договор, ратификационные грамоты поступили не только в Россию и Белоруссию, но и в ООН. Значит, Договор состоялся. Нет политической воли – давайте жить с тем, что есть. Нет, условно говоря, газа – будем топить печку дровами. Главное, сдвинуть с мертвой точки работу Союзного государства, активизировать хотя бы те органы, которые есть. Давайте вернем им полномочия, предусмотренные Договором.
– Как Парламентское Собрание может влиять на работу исполнительной власти, кто должен поставить вопрос о создании суда?
– Путем запросов, принятием законодательных актов, регулирующих хотя бы внутреннюю структуру. Тот же закон о Совете министров, который будет регулировать его работу, кто должен принимать? Наверное, Парламентское Собрание. Это – тоже влияние на деятельность исполнительных органов. Правда, не надо забывать, что любой закон подписывает президент. Один из каналов влияния, как, например, в США, – бюджет.
Вопрос о суде сложный. В Договоре написано, как он формируется, сколько в нем должно быть судей и так далее. Видимо, поставить вопрос о его формировании должны президенты. Как минимум, Парламентское Собрание может принять обращение к ВГС – с настоятельной просьбой сформировать суд, чтобы завершить формирование органов государственной власти, как того требуют международные обязательства, взятые на себя и Российской Федерацией, и Республикой Беларусь. Даже если дело не сдвинется с мертвой точки, депутаты всегда могут сказать, что сделали все, что смогли.
– Сейчас заговорили о том, что без нормативно-правовых актов невозможно продолжать развитие экономических отношений. Почему?
– У нас иногда говорят: неудобно чесать левое ухо правой рукой. Проще левой рукой левое ухо. Все возможно, все так или иначе развивается, но чтобы не развивалось кособоко, необходимо законодательное регулирование. Мы должны стимулировать развитие, а не чинить препятствия. Зачем их ставить на пути собственного развития?
Как я уже говорил, нужно начать с принятия бюджета в форме закона Союзного государства.
В рамках Парламентского Собрания можно было бы рассмотреть, как, на какие программы использовать союзные деньги, предусмотреть контрольные полномочия и так далее. Может быть, депутаты найдут способы использовать бюджетные средства эффективнее, чем это делается сейчас.
Необходимо провести мониторинг союзного законодательства, включая и весь комплекс двусторонних договоров и соглашений, чтобы понять, в каком состоянии находится правовая система Союзного государства. Мы пока латаем дыры, а может быть, пора шить новый костюм? То есть нужна гармония системы всех правовых актов – свод законов, соглашений. Многие носят межведомственный характер и нигде не зафиксированы. Давайте проверим: они работают, не работают, как работают? Находятся или не находятся в противоречии друг с другом? Выясним, какие есть пробелы в наднациональном законодательстве? Как законы соотносятся между собой? Каких соглашений не хватает? Пока единая картина не вырисовывается. Особенно с межведомственными соглашениями. Они даже не всегда публикуются в открытой печати. Все нормативные акты требуют проверки. Нам нужен анализ и официальное заключение.
Парламентское Собрание, опираясь только на существующий секретариат, с этим не справится. Постоянный Комитет тоже. У чиновников есть свои обязанности. Свод законов должен делаться специальными людьми, для этого нанятыми. В Парламентском Собрании, в секретариате нет кадров, которые бы этим могли заняться. Значит, вместе с секретариатом этим должны заниматься приглашенные эксперты, может быть, представители Посткома. Но чтобы работа получила легальную основу, на нее должны быть выделены средства – на бумагу, ручки, компьютеры, копировальную технику. На зарплату сторонним экспертам, думаю, нужна отдельная строка в бюджете.

Европарламент нам – указ?
– Что из опыта работы Европарламента можно было бы перенять?
– Хотя бы то, что его рекомендации не могут остаться без внимания. Решения, принимаемые по нормативным актам, считаются рекомендациями. Сначала Совет ЕС разрабатывает проект Регламента, направляет его в Европарламент, который его рассматривает и дает рекомендации: что надо изменить, какой термин использовать, какую статью исключить и так далее. Рекомендации изучают, что-то принимают, что-то отвергают. Замечания отправляют в Европарламент, поясняя, по каким причинам не могут их принять. Европарламент, в свою очередь, с чем-то соглашается, но на каких-то своих рекомендациях настаивает. Вновь направляет свои предложения в Совет ЕС, где они снова рассматриваются. И так до тех пор, пока не придут к согласию. У нас рекомендации принимаются так: «Ты все сказал? Ну и до свидания». Это означает: вы написали рекомендации, и мы их можем даже не читать. Примем так, как считаем нужным.
Что касается бюджета, то сами современные парламенты с их нынешними полномочиями выросли именно из бюджетных полномочий сословно-представительных учреждений – до того, как появились сами парламенты в современном понимании этого слова. Вспомним историю: Французская революция началась тогда, когда, как оказалось, в бюджете Франции нет денег. Все налоги, которые можно было собрать, проданы откупщикам на многие годы вперед, некоторые – на 15-20 лет. Пришлось королю, несмотря на свое нежелание, все-таки посоветоваться со своим народом, собирать генеральные штаты. Аналогичная ситуация была и в Англии.
«Бюджет» в переводе с французского означает «мешочек для денег», из которого доставалась роспись прежде всего расходов короля. И если в отношении нормативных актов Европарламент принимает рекомендательные решения, хотя их и нельзя обойти, то в отношении бюджета – обязательное. Так что основной документ обеспечения функционирования Европейского союза принимается, в конечном счете, Европарламентом, бюджетные полномочия которого гораздо значительнее даже принятия нормативных актов. Бюджетные полномочия – это один из столпов парламентаризма.

Беседовала

Комментарии


Читайте также

Трибуна депутата

Вячеслав Володин: Вашингтон хочет устроить голодомор на Украине

США ищут пути вывоза зерна из Незалежной, якобы для того, чтобы снизить цены на него

Туризм

Пять причин побывать в Историческом музее

В этом году ему исполнилось 150 лет. По случаю юбилея из закрытых фондов достали редкие экспонаты, которые доступны для посетителей только до конца мая

Культура

Выставка Бялыницкого-Бирули проходит в Москве

Она приурочена к 150-летию со дня рождения белорусско-российского художника. Картины вывесили в Галерее искусств Зураба Церетели

Союзное государство

Закон и порядок

Союзные программы необходимо согласовывать не больше полугода

Политика

Владимир Путин: Непростые времена никогда не заканчиваются

Идет передел мира - однополярная система уходит в прошлое. Но мы знаем, как остудить горячие головы на Западе

Общество

Пять мифов о войне

Многие десятилетия наши недруги пытаются принизить значение Великой Победы, духовного и ратного подвига народов СССР. Вот лишь несколько исторических небылиц, которые до сих пор активно внедряют в коллективное сознание



Культура

Выставка Бялыницкого-Бирули проходит в Москве

Она приурочена к 150-летию со дня рождения белорусско-российского художника. Картины вывесили в Галерее искусств Зураба Церетели

Туризм

Пять причин побывать в Историческом музее

В этом году ему исполнилось 150 лет. По случаю юбилея из закрытых фондов достали редкие экспонаты, которые доступны для посетителей только до конца мая

Спорт

«Красная машина» против зубров 

Сборные РФ и РБ выдали огненный финал на турнире в Питере

Спорт

Не дразните буйвола

Российский боксер Дмитрий Бивол сенсационно победил мексиканца Сауля Канело Альвареса и защитил титул чемпиона мира в полутяжелом весе по версии WBA Super.
Этот эпохальный супер-бой, собравший у телеэкранов почти миллиардную аудиторию, проходил в Лас-Вегасе на забитой до отказа двадцатитысячной арене

Звезды

Ушел в край магнолий

Его называли «татарским соловьем» и «советским Паваротти». Харизматичный, красивый, обходительный, добрый, Ренат Ибрагимов мечтал дожить до ста пятидесяти лет, но судьба отмерила всего 74

Общество

Пять мифов о войне

Многие десятилетия наши недруги пытаются принизить значение Великой Победы, духовного и ратного подвига народов СССР. Вот лишь несколько исторических небылиц, которые до сих пор активно внедряют в коллективное сознание

Общество

Красная звезда как символ изменений

Жена космонавта Юлия Новицкая о смене логотипа Роскосмоса

Общество

Вандализм по-рижски

Памятник Советским воинам-освободителям в столице Латвии 9 Мая превратился в место сражения за правду

Общество

Пусть помнит мир спасенный

9 Мая наши страны отмечали 77-ю годовщину Великой Победы

Общество

Невеликие комбиНАТОры

Финляндия и Швеция могут горько пожалеть о своем решении присоединиться к Североатлантическому Альянсу