[51] Нам давно пора определиться

В спорах о ценах на энергоносители все как-то позабыли о том, что у нас есть еще одна важная тема для разговора – Конституционный акт Союзного государства. В 2005 году он был практически готов. Что с ним стало? Когда межгосударственная рабочая комиссия экспертов собиралась последний раз? Сегодня мы продолжаем начатый на страницах газеты разговор на эту тему. В гостях «СВ» – главный редактор журнала «Государство и право», главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор Алексей АВТОНОМОВ. – Алексей Станиславович, расскажите, пожалуйста, о проекте Конституционного акта Союзного государства, где он, что с ним?
– Если честно, не знаю. В ноябре будет уже два года, как экспертная группа, в которую вхожу я, не собиралась. В этом году в России выборы в Государственную думу, в следующем будем избирать нового президента. Так что в лучшем случае об этом проекте вспомнят только через год. Хотя в 2005 году он практически был готов, и вопрос о его принятии даже стоял в повестке дня заседания Высшего государственного совета, в последний момент, правда, был снят с рассмотрения без объяснения причин.
Помнится, члены межгосударственной рабочей группы предполагали, что если его не примет ВГС, то хотя бы обсудят президенты, выскажут свои замечания, которые можно было бы исправить в рабочем порядке, найти приемлемые для обеих сторон варианты. Но главы государств его не посмотрели, замечаний не сделали. Группа с тех пор больше не собиралась.
– Какое значение для граждан Союзного государства имел бы принятый Конституционный акт?
– Это сложный вопрос, на который нельзя ответить однозначно. Для кого-то его принятие имело бы очень большое значение, для кого-то – никакого. Кому-то наше объединение и без Конституции как кость в горле. Но когда мы только начали обсуждать этот проект, рынок сразу активизировался, стали возрождаться прерванные торговые, экономические, социальные связи. С облегчением вздохнула кооперация, ярославские двигатели пошли в Минск, появились новые рабочие места, снизилась безработица. Как следствие – улучшилось материальное положение некоторых групп населения. Возможности России и Белоруссии стали иными. Причем, когда происходит восстановление утраченных связей, объединение экономик, возникает некий синергетический эффект, выражающийся не суммарным увеличением, а ростом в геометрической прогрессии.
Проект Конституционного акта, как и Договор, предусматривал передачу Союзному государству очень широких полномочий в экономической и социальной сферах, прежде всего касающихся его граждан. Это регулирование передвижения людей, товаров, капиталов на всей союзной территории. Едиными должны были стать иностранные инвестиции, условия хозяйствования, таможня, научное, образовательное, культурное пространства, то есть все сферы жизнедеятельности. Например, в проекте Конституционного акта, как и в Договоре, появились новые права, до сих пор отсутствующие в российской Конституции, – права потребителей. Сегодня во всем мире они – основной двигатель рыночной экономики, являются противовесом правам предпринимателей. Появились в начале XX века и касаются каждого человека. Сегодня продукты питания, промышленные товары, бытовая техника очень технологичные, поэтому и появились новые права, которые нельзя свести только к праву на здоровье или возмещению вреда, причиненного некачественным товаром. Для нас это серьезный шаг вперед. Так что в создании социально-экономического единства мы должны были продвинуться далеко вперед. Силовые структуры оставались национальными, но их взаимодействие значительно расширялось.
– А как вы приняли предложение вместо коллективного органа управления ввести институт президентства?
– Работая над проектом Конституционного акта, мы старались не выходить за рамки Договора о создании Союзного государства. Даже когда возникало предложение что-то урезать, я не представлял, как это будет выглядеть с правовой точки зрения, поскольку считал, что в любом случае объединение выгоднее. Поэтому предложения некоторых экспертов вместо коллективного органа высшей власти ввести институт президентства мне непонятны. Подкорректировать Договор только Конституционным актом нельзя. Договор надо денонсировать либо принимать дополнительный протокол, либо поправки к нему. Заново все подписывать, ратифицировать. Пока это никто не инициировал. Думаю, просто есть мнения разных экспертов, которые искренне хотят, чтобы все сдвинулось с мертвой точки, предлагают различные варианты – вдруг президентам понравится?
А президенты в эту сторону и не смотрят, за два года не рассмотрели ни один вариант. Мы до сих пор не знаем, правильно все сделали или не правильно. Пока что ситуацию с проектом Конституционного акта можно охарактеризовать так: «А дальше – тишина».
Возвращаясь к структуре власти, могу сказать, что я сторонник коллегиальных органов власти. Например, Швейцария – страна хоть и маленькая, но богатая, и уровень жизни тамошних бедных, если их можно так назвать, очень достойный, в отличие от наших, еле сводящих концы с концами. Там нет президента в нашем понимании этого слова. Там – президент Федерального совета. Это совсем другое. Просто в свое время это слово было неправильно переведено на русский язык. «Президент» – это «сидящий впереди», и все! Выполняет организаторские функции. Только в США это слово приобрело значение «правитель, обладающий широкими полномочиями». Хотя, на мой взгляд, после того как в каждой бывшей союзной республике появился свой «президент», его значение сильно упало в цене.
– А как бы вы ответили на вопрос, есть Союзное государство или его нет?
– Оно есть, но хромает. Судите сами: международная легитимация прошла, есть союзный Договор, в котором прописаны все общесоюзные органы власти. Это Высший государственный совет, парламент (хотя он в Договоре прописан недостаточно подробно, поскольку толком не определены полномочия палат), Совет министров, Суд, Счетная палата. Но ни один орган в полную силу не работает, а некоторых нет вообще. В свое время обе стороны согласились с тем, что союзный Совет министров должен быть постоянно действующим. Затем, сославшись на пункт Договора, носящий лишь рекомендательный характер, решили, что союзные министры могут работать по совместительству. В итоге союзный Совет министров собирается раз в несколько месяцев, министры больше заняты национальными проблемами: белорусские – белорусскими, российские – российскими. Толку от такой работы нет.
А что значит «постоянно действующий»? Это значит, что в нем постоянно действующие глава правительства, министры, хотя бы – министр финансов, экономического развития. При таком правительстве президенты могли бы собираться время от времени для общего надзора. Если бы на постоянной основе работали и другие органы власти – парламент, правительство, суд, президенты могли бы смотреть, нет ли нарушений интересов России и Белоруссии и договариваться между собой напрямую. Тем более что и по Договору, и по Конституционному акту каждый президент может наложить вето на решение парламента. Даже если их будет три или четыре.
На мой взгляд, когда объединяются суверенные государства, коллегиальный орган верховной власти удобнее, в таком случае ни один народ не чувствует себя обделенным, обиженным, непризнанным. Главные все, с одинаковыми полномочиями. Мне кажется, на данном этапе это оптимальный вариант. Хотя объективно ответить на этот вопрос, давать оценку, корректировать можно только тогда, когда заработают наднациональные органы власти. Пока ничего не работает. Парламента как такового нет, Парламентское Собрание не может выполнять функции парламента, поскольку депутаты нижней палаты должны избираться, а выборов не было. Я уж про суд и счетную палату не говорю.
– Их нет, споры экономического характера решают президенты, союзная собственность не работает. Хотя в Белоруссии она давно на учете, а в России учитывать то ли не начинали, то ли едва приступили...
– В Договоре и Конституционном акте про союзный суд все четко расписано: сколько членов, определен круг вопросов. Вполне можно было принять какой-нибудь акт, который бы отрегулировал работу суда. Он очень важен для повседневной жизни, не менее важен, чем правительство. Может быть, даже парламент не нужен, если есть другие законодательные органы. Тем более когда развитие интеграции идет по договорному пути.
В этой ситуации можно активизировать работу Парламентского Собрания. Например, оно могло бы предварительно обсуждать двусторонние договоры, готовить их проекты, принимать акты рекомендательного характера, согласовывать, гармонизируя законодательство Союзного государства. Тогда и суд мог бы толковать договоры и соглашения, решать возникающие споры, не только заниматься толкованием нормативных актов, а принимать окончательные решения, нарабатывать судебную практику, то есть развивать союзное законодательство. На практике ничего этого нет. В Договоре есть, но в спящем состоянии.
– А в чьи функции входит создание суда, счетной палаты?
– Есть соответствующая процедура, но многое замыкается на ВГС, тем более что по Договору в ВГС входят два президента, которые и голосуют, председатели палат парламентов России и Белоруссии, председатели правительств. У них право совещательного голоса. С участием ВГС формируется и Счетная палата, которой пока тоже нет. И я не припомню, чтобы у кого-то появилось желание их создать.
Постоянный комитет должен выполнять функции секретариата при Высшем государственном совете и правительстве, это аппарат, но он был вынужден взять на себя несвойственные функции, кто-то же должен бюджет исполнять. Это, пожалуй, единственный постоянно действующий орган Союзного государства. Нам давно пора со всем этим определиться. Какая-то половинчатая позиция, и никакого движения вперед. А ведь достаточно реализовать хотя бы договор, в нем есть все основные моменты, а затем – двигаться дальше.